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《徐闻调研》2017年第3期 中国古代“吏治”的启示

时间:2017-06-26 17:08:23  来源:中共徐闻县委调查研究室  浏览:

中国古代“吏治”启示

 

 唐国旭

 

【摘要】中国古代的许多廉政主张、肃贪措施与法律制度等“吏治”文化在一定程度上符合当时人民的普遍愿望,促进了社会的进步与国家的发展,在今天仍给我们以巨大的启示和借鉴价值。

【关键词】吏治 成败 党建 启示

 

党的十八届六中全会以“全面从严治党”为主题,审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》两个文件,为全面从严治党提供了坚实的制度支撑和纪律保证。从严治党,关键是从严治吏。而作为中华法治文明的重要组成部分,中国古代“吏治”文化内容丰富而严谨,涉及到惩贪立法、考课、监察等诸多方面。中国古代“吏治”经过不断的丰富与发展、完善与成熟,创造了和平的政治环境,也给我们的党建工作提供了历史启示。

一、“吏治”概述

(一)“吏治”的概念

“吏治”指的是:古代国家最高统治者根据某种特定的阶级利益或一定程度之上的人民意愿,凭借国家设定一定的工具和手段,对服务于自己政权维持、巩固及发展官吏包括中央和地方各级官吏进行管理、指挥、规范或约束时所产生的政策、制度、规则和律法的总称。它主要涉及到官吏的教育、选拔、任免、考核、监察和奖惩等诸多方面。

(二)中国古代“吏治”发展史

1.尧舜禹时期:原始萌芽阶段

尧舜禹时期开始出现一些形式简单的吏治之策,《尚书·尧典》载:“三载三绩,三考黜陟幽明。”即每隔三年时间,禹舜就对自己的各个部落首领进行一次程序严格的考核,政绩卓越德行高尚者便能得到提拔和表彰,而昏庸无能者便“罢官免职”。这个时期的吏治是整个中国古代吏治史的萌芽阶段。

2.夏商周时期:初步发展到成文阶段

作为真正历史文明之始的夏商周时期,在官吏考核方面,君王“德才优劣定其陟黜”,正式意义上的官吏监察监督制度还未建立,一切对官员的监察和监督都是通过君王的大概观察来进行的。在吏治立法方面,夏商周有相当完备的关于惩罚和防止官员贪污行贿的具体法律。《夏书》曰:“昏、墨、贼、杀,皋陶之刑也”,犯“墨”罪者,处绞刑。商汤王的《官刑》是世界上最早的吏治腐败的法律。西周十分重视从严格的法律方面寻求解决腐败问题的办法,《吕刑》提出惩办和预防官吏腐败的刑罚“五过之庛”,是中国历史上第一部真正的惩贪立法。这一时期,中国古代整个吏治的过程从夏的初步发展经过商的完善到周时才达到成文的阶段。

3.秦汉隋唐时期:成熟完善阶段

中国历史上第一个官吏监察制度从秦开始正式确立,从中央到地方建立一套完善的监察制度,标志着中国古代官吏监察制度的正式建立。在对官吏的考核方面,不仅有严格的制度、标准,更有完善严密的法令。“明主治吏不治民”的为政思想,在解决官吏腐败这一问题上强烈主张严刑、重刑治腐,不仅约束着中央与地方官吏的腐败行为,而且还禁止了当时整个官场上盛行的,吃喝迎送、奢侈浪费、请客送礼一些歪风邪气。

汉朝在吏治建设方面“重德尚贤”,诞生中国历史上最重要的人才选拔制度即“察举征辟制”。“孝廉”作为汉朝创建的独具特色的人才选拔机制,从根本上确保了所选官员的整体道德素质。

处于我国封建社会的鼎盛时期的唐朝在吏治过程中开创了中国古代史上惩贪立法之最。《开皇律》、《大业律》、《唐律疏议》是这一时期法律的最高成就。整个官僚系统稳定运行,严密细致的吏治规定与完善的惩贪法律体系等,几乎任何可能出现以权谋私的地方都有针对性的规定。

4.宋元明清时期:日臻齐备阶段

宋朝时期最具典型的法律总集为《宋刑统》,涵盖了整个官僚系统内可能涉及到的所有领域,以及针对在这些领域可能出现的官吏不轨举动的刑法惩罚规定,十分严密。

元朝前期法律制定比较全面细致,明确规定官吏外出公差之时,不得吃喝百姓,不得科敛百姓,官员公款吃喝等不良之风在当时很长一段时期内得到有效的遏制。

明朝吏治腐败强调重典治腐,颁布的重典治腐的典型法令有《大明律》、《大诰》、《大诰续编》、《大诰试臣》,惩处手段极其残忍。以严刑峻法打击贪赃污吏在一定程度上调动了百姓的生产积极性。

清朝作为中国古代封建社会的最后一个王朝,在吏治中积极奉行“安民之本;首在惩贪”思想,重视官员修身正己立德的思想教化。在对待贪官态度上坚持“贪官之罪,必置之重典,断不可宽。”,非常重视惩贪治腐。

(三)中国古代“吏治”的主要内容

1.官吏的选拔任用

1)选任以“廉”的选官标准

夏商周时期“选官以廉”,讲求以高尚的道德标准来衡量大小官吏一年的为官情况,得出比较合理的考核结果;春秋战国时期社会动荡,统治者把人才看成为国家政权稳固最重要的政治资源,春秋五霸非常重视任用贤德之人;战国时期,李悝提出用人要“食有劳而禄有功”;秦汉时期推行“荐举制”和“察举制”,在用人制度上倡导以儒家理论为指导,具有强烈的尚德重德色彩;隋唐科举制度为广大平民百姓子弟进入仕途打开大门,其内容始终以儒家道德经典为主,使进入仕途为官的所有人都接受至深的道德熏陶和教育,确保为官之时的“勤政爱民”与“恪守法纪”。

2)荐举、科举考试选官制度

“荐举”是古代中国另外一种重要的选官方式,为古代中国造就了一批批志节高尚、贤德优秀的官场人才。荐举有一定的严格标准和承担的相应责任,一旦被荐举者做了有违统治者意志、国家律法或规则的事情时,荐举者要承担比较严重的刑事责任。这在很大程度上遏制了荐举者滥用职权任人唯亲、封官许愿等腐败现象,确保了“选任以廉”的最大化实现。

科举考试选官制度是隋唐到清代的历经了一千三百多年封建王朝分科考选文武官吏及后备人员的制度,使得任何参加者都有成为官吏的机会。隋唐以后中国的社会结构、政治制度、教育、人文思想,科举考试选官制度的影响。

3)回避制度

几千年前的中国已经出现了回避亲属与职务的任官限制制度,为中国古代反腐政治制度的创建开辟了新的领域。回避亲属、职务指古代任用官吏时必须杜绝与其亲属或与其相关的职务产生密切的联系,表现为:任用官吏时随意授予亲属官职;任用官吏处理涉及到与其亲属有利害关系的事物时须回避;任何官员不得在原籍担任重要政治职位。回避制度曾使古代中国社会在一定程度上大大的减少了官员任人唯亲、党营私的机会,这对我国当前存在的干部选任制度改革与完善有一定积极的现实意义。

2.官吏的考核管理

对官吏的考核制度从尧舜禹时期开始历经各朝各代,大概表现为以下几个方面:

1)以“德”为主的考核

“德”为主的考核是每个朝代贤明统治者们都极力推崇的具体标准。在对官吏的考核方面,秦不仅有严格的制度、标准,更有完善严密的法令。廉洁范畴被引入官吏考核制度并作为统治阶级考核官吏政绩的一个重要标准在古代唐宋、明清时得到推崇与重视,使唐宋两代成为我国古代官吏考核制度最为完善严密的时期,使得明清成为其执行效果最为显著的时期。

2)以“绩”为主的考核

古代许多圣明皇帝在儒家“为政以德”的政治思想指导下,对官吏考核标准甚高且内容很具体,“忠君唯命,勤政清廉,严于律己成为‘为政以德’思想最重要的组成部分。”明朝重视对官员的考核制度建设和改革,通过严格的考核程序达到“激励贤能,扬善抑恶,治国安邦”的吏治效果,造就了一批“见明理而不妄取”、“尚名节而不苟取”的廉洁之臣,也形成了“一时守令畏法、洁己爱民、吏治澄清百余年”的大好局面。

3.官吏的监察监督

对官吏的“监察”与“监督”是中国古代“吏治”建设中不可分割的重要组成部分。我国最早的监察制度起源于战国,正式形成于秦汉,中经唐宋直至明清,通过最初的对官员的简单的监督形式到监察监督内容、形式、对象、方式等逐渐扩大化再到精确完善的系统组成部分,最后形成了一整套相当完备、严密的吏治体系。

1)最高监察机关或专门官员的监察监督

中国古代最高监察机关最早设立于秦始皇时期,而专门监察官员的设立最早可以追溯至西周。从秦开始,中央就有了统一的监察系统。各个朝代对中央官员的监察监督,确保他们恪守本分、奉公守法的忠于君王,使得君王们政权稳定,为政效率增高。

2)对地方的监察监督

秦朝开始确立地方官员的监察监督制度,设常驻“监御史”监察监督郡守政务和官吏行为。汉朝制定我国古代第一个监察法规——“刺史六条问事”进行监察,部刺史有承担监督司法官违法的责任。唐朝时御史台的察院担任地方的监察监督职务,负责全权监督郡、县两级地方政府和官员的活动。到了明清时期,对地方的监察、巡访主要由监察御史负责。

二、中国古代“吏治”成败得失及其原因

中国古代吏治的许多做法,如科举、考核、监察等制度和诸多惩贪律法的建立,在整个中国历史、在世界范围内几乎都是首创,对中国古代甚至整个人类社会产生了巨大的影响,对此后的历史发展有一定的启发和借鉴意义,尤其对此后每个历史阶段中出现的官员腐败问题的遏制和解决发挥了不可否认的重要作用。

(一)中国古代“吏治”的成功及其原因

1.皇帝重视“吏治”

封建帝王都极为重视“吏治”。吏治成败关乎民心向背,关乎王朝兴亡,许多贤明君主在官员的选拔和任用过程中能够“重德重才”;在重大事件的处理上常放权于廉臣贤士并严密保护他们;在朝堂之上常常当面惩戒贪腐官员奖励廉臣能士;在重要的岗位上安插和重用廉臣良将;重视对官吏的培养和教育等,证明了皇帝对“吏治”的重视。

2.有完善、严密的制度律法和严格的实施程序方法

中国古代“吏治”有其自身的完备和严整性,包括官员的考试、任用、考核和提拔都严格强调官员的“德”和“才”,重用贤能廉臣,以“德”、“才”为标准考核提拔官员。正因为有着诸多完善、严密的制度、律法和严格的实施程序、方法,才带来了中国古代几千年的政治辉煌历史。

3.全面“考核”保提拔,严格“问责”法律化

官吏的考核管理制度方面,每个朝代都能够创造程序严格且行之有效的考核管理制度,确保了定期对大多数官员按照既定的程序,采取灵活的方法进行考察。同时触犯律法的官员都能够被明确的追究其责任,这就使得对任何违法官员实施的刑罚在刑法规定中都能够找到准确的责任规定,不至于出现追究责任标准模糊不清,责任承担主体不明确的现象。这种用律法规范责任、严格“问责”机制法律化也是中国古代吏治实践的一项成功之处,值得我们学习。

4.重视官员教育和培养,重用贤能良臣

中国古代封建帝王都极为重视对官员的教育和培养,体现为政治思想和道德操守的教育和培养。“吏不廉平则治道衰”,这促进了大部分官员的廉洁奉公、恪尽职守和从政于民的实现。

(二)中国古代“吏治”的失败及其原因

古代各朝为了稳定的政治统治而制定的成功制度和采取的措施,理应被进一步发扬光大,并取得更大的成功。但是事实上这些为了吏治所创建的制度,如科举、考课、监察等最终都是以失败而收场。这值得我们进行反思。  

1.立法严而执法宽,渐不克终

中国古代“吏治”史中的惩贪法令和制度措施彰显着“严谨细密”、“刑罚严峻”的普遍特点,可谓法网严密。因此,“重绳贪吏,置之严典”成为古代许多圣明君主的鲜明主张。但历史存在这样一种普遍的现象,各朝代在创业之初重法、守法、执法;守业之时弱法、坏法、废法。尤其到了朝代的末期,各项法律表面上严格,但执行的过程中“松弛”的状况却时有发生,贪污犯被宽待的面越来越宽,执法的严肃性每况愈下,许多惩贪法律实施的基本趋势由重而轻、由严而宽,日益松懈了。这最终导致覆灭。

2.皇权至上,“天下之法”沦为工具

在传统社会中,法律与道德是古代统治者进行阶级统治必须采用的两种主要手段,但与道德的作用相比,法律的作用却常常可以被他们忽视,甚至遭到随意的破坏。因为在至高无上的皇权面前,所有的法律,包括“吏治”中的许多惩贪立法都只能是它的“工具”,皇权破坏了法律的权威,抵消了法律的作用,使一切吏治法令成为历史的虚无和形式。

3.官本位思想的强化

在中国古代,“官本位”观念一方面促进着古代“吏治”的发展和完善,另一方面,它也是滋生历朝历代官吏腐败始终无法根除的重要原因之一。走上仕途做官的人,就会拥有权力、财富、声誉和各种特权,这就造成了人人不分种族、老幼、身份对权力产生无比的崇拜,逐渐形成了“万般皆下品,惟有读书高”、“学而优则仕”的价值取向。“官本位”观念的普遍性决定了国家吏治腐败的必然性,同时也加剧了根治腐败失败结果的出现。

三、中国古代“吏治”对当代党建的启示

(一)加强“吏治”建设,必须树立“法律至上”的治国理念

古代各个朝代制定了完善详备且极其酷烈的惩贪法律及其措施,但并没有从根本上解决封建专制下的腐败问题,有法不依、执法不严、违法不究,是重权轻法给吏治带来的最终结果。“吏治”教训也给当今中国需要迫切解决的腐败问题提供了极大的启示:

1.强化廉政法律最高权威,树立“法贵责上”观念

“法律”和“权力”是支配一个国家持久存在的核心力量。在中国古代,无论统治者采取的惩贪手段如何的残酷,抵制腐败措施和法律如何的完备,都始终无法根除产生腐败的根源,究其原因就在于法律总是很自觉的服从着至高无上的政治权力,法自君出,君王以敕代律,以言替法。君王与朝臣官员们随时凭借权力干预法律对自己的警示和惩罚。在封建道德干预法律的执行,封建君王任意的以言代法的历史背景下,贪污腐败何能制止?这是对我们的教训和启示。加党建的核心任务就是要将“法治”深入民心,深入官心,强化廉政法律最高权威,树立“法贵责上”观念。

2.刑罚不避权贵,平等执法,树立法律无等级观念

“法律面前,人人平等”是一个文明的实行民主法治国家所应坚持的最高灵魂,正是因为法律的平等性,才有了法律神圣不可侵犯的至高无上的威严性和因为秩序而国家永存的生命。古代中国几乎每一个朝代都存在某些惩贪法律只“严下吏之贪,而不问上官”的等级现象,其带来的结果必然是“法益峻,贪益甚,政益乱,民益死,国乃以亡。”这让我们明白,一切法律制度推行的关键在于当政者守法,一切不受法律约束的政治权力只会使得更多的官员在思想和心中丧失对法律的尊重。

(二)加强“吏治”建设,必须有相当完备、严密的制度保障

加强“吏治”建设,制度是基础,是“吏治”目标实现的根本保障。制度不健全不完善,一切措施的执行都可能会毫无收获或者只能达到治标不治本的效果。历史上古代“吏治”的最成功之处,就在于它有一系列完备而健全的相关制度。当今建设社会主义民主法治,要实现民主法治的目标,必须建设反腐倡廉和廉政法制。要做好以下主要工作:

1.健全惩贪法律法规,建立严密法网,使从政官员不能贪

古代法家认为治理国家要靠坚实的法律。没有法律,就不会有稳定的秩序,就不会有中国古代灿烂的文明历史。而中国封建社会治贪而又亡于贪的历史教训说明,反腐倡廉必须要从法治开始。法是一切吏治建设的关键,要想让官员不能怀有贪婪的念头,就必须严密法网,严格法规,严格执行一切关于法的规定。

2.严格规范执法司法程序,重典治贪,致使从政官员不敢贪

“执法公正,司法严明”是古今中国吏治史上解决腐败问题的法治“灵魂”。任何一项司法执法程序无论如何的严密、规范,任何一条法令制定的如何完善健全,如果没有认真执行的善吏,一切防治吏治腐败的行动必然失败。

3.加强“刑法监督”完善监察立法,坚固最后一道拒腐防线

“没有监督的权力必然导致腐败”。在几千年的古代“吏治”建设中,由谁监督、如何监督、监督被赋予一种什么样的权威,才是防止官吏腐败犯罪的关键。当前,我国腐败问题难以缓解的主要原因之一就在于官员权力监督体制的弱化、“问责”机制不健全。只有不断的完善监督监察机制和监察立法,把权力关进笼子里,加强“刑法监督”,塑造监察立法的全面性和严肃性,才能使我们的反腐工作取得良好的效果。

(三)加强“吏治”建设,必须强化“官德”教育

“修身齐家治国平天下”,孔子认为只有先通过修养身心,使君主和官吏们的内心纯真善良,品行端正高尚,人格威武不屈、贫贱不移、富贵不淫,才能达到治家、治国、治天下的良好效果。“德礼为政教之本”这是主宰中国几千年文明历史的精神支柱,也是历代明君都很清楚的“吏治”与“治国”理念。中国古代吏治建设中官德教育“诚”以修身,守“洁”以处世,奉“公”以为政,求“仁”以爱民的廉政思想值得我们借鉴。

1.选任官员重视道德品行,促进其奉公守法,勤政爱民

不贪非分之财是廉洁的核心,也是廉吏区别于贪吏的主要标志。古代的清廉官吏都很注意这方面的道德修养,能自觉地把不贪作为自己的宝贵品质。无论在中国古代还是中国的现代,国家在选拔和任用官员时必须把“德”放在第一位,其次才是“才能”。只有从严把握好选任入口,严格执行“先乎德行”的选任准则,才能从根本上确保国家所选任官员真正为人民谋利益、谋幸福。

2.随时加强官德修养教育,促进其修身节欲,严以律己

对从政官员进行德育教化是古今吏治建设的主要任务,其政治目的在于“教以养廉”,为百姓培养真正服务的清官廉吏。当前,我们官员进行的定期学习与道德教育培训活动仅仅是对国家大政方针和政策的学习,而对官员进行的道德教育与思想培育几乎流于形式。在中国古代“修身齐家治国平天下”的为政理念里,修身是占据第一位的,官德教育是一个国家政权得以稳定存在的生命线,只有时刻对官员进行“忠、孝、勤、廉、俭、耻”等方面的道德准则教育,才能从根本上促进官员修身节欲、严以律己、才能真正的为老百姓办实事,谋福利,才能让中国在吏治建设的道路上顺利前进。  

                                                 (作者系中共徐闻县委党校理论组组长

参考文献

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